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Joaquim Levy

Joaquim Levy

Crise fiscal, ou dores de dentição?

A Lei Orçamentária apresenta um debate doloroso, mas que, se superado com clareza sobre o tamanho do esforço fiscal para enfrentar a Covid, pode melhorar a percepção da resiliência da economia, inclusive as implicações do bom desempenho de nossas exportações

Porto de Santos

O bom desempenho das exportações contribui para equilíbrio macroeconômico | Foto: AE

A preocupação com as condições fiscais do Brasil tem afetado a curva de juros, enquanto se vive um impasse em relação à sanção da Lei Orçamentária Anual de 2021.

Curiosamente, as condições fiscais indicadas no relatório bimestral do Tesouro Nacional publicado em março são de melhora da projeção do déficit primário de 2021 em R$ 21 bilhões em relação à meta proposta no final de 2020, com outros R$ 17 bilhões, se as regras de gasto da Emenda Constitucional nº 95 fossem observadas sem exceções.

Ou seja, ao invés de um déficit de R$ 247 bilhões, como previsto em dezembro, o déficit seria de R$ 209 bilhões (2,5% do PIB). Sabe-se que que há uma série de novas despesas por causa da piora da Covid-19 que ainda não estavam consideradas naquele relatório. Mas mesmo com elas, o déficit primário ainda ficaria perto de 3,5% do PIB, e talvez menos se as receitas do governo forem melhores do que previsto. Então, por que o sentimento de que a situação fiscal está descontrolada?

O desconforto do mercado tem mais a ver com certas surpresas no Orçamento e o impasse criado para sua sanção do que a expectativa de uma piora expressiva do resultado primário de 2021. Ou seja, ele teria a ver principalmente com a dificuldade de se cumprir o teto de gastos introduzido pela Emenda Constitucional nº 95 (EC95) em um momento de crise e de mudanças na dinâmica da elaboração e execução do orçamento.

Essa dificuldade emerge da combinação de efeitos imprevistos das regras da EC95 com certas consequências da recente introdução de outra mudança fundamental, que é o “Orçamento Impositivo”. Com ele, as emendas parlamentares ao orçamento (que são mudanças nos gastos em relação ao previsto no projeto de lei orçamentário mandado pelo governo), passaram em sua grande maioria a serem de execução obrigatória ou sujeita à decisão exclusiva do Relator do Orçamento.

Combinada com o teto dos gastos, a obrigatoriedade de execução das emendas inviabilizou o equilíbrio mantido nos últimos 25 anos, em que o Congresso podia adicionar as emendas que desejasse (sem um teto rigoroso) e o Executivo podia executá-las, ou não, ao longo do ano, na medida em que o espaço fiscal permitisse.

No novo ambiente legal, se o valor de algumas despesas fixadas no orçamento, incluindo emendas de execução obrigatória, cresce, outras despesas terão que ser cortadas para o teto ser observado. O problema hoje é que com a aceleração da inflação na segunda metade de 2020 as despesas obrigatórias subiram muito mais rápido do que o espaço que o teto dá para o orçamento como um todo, levando a um aperto das outras despesas.

Então, está-se vivendo um aprendizado, como diz o Ministro da Economia, em que os agentes têm que se ajustar a novas regras em meio a uma crise de saúde pública com grandes repercussões na economia e no emprego.

Mas, essa fricção significa que o Brasil está à beira de um colapso fiscal?

O Brasil não está à beira de um colapso fiscal, apesar do grande aumento das despesas em 2020, a persistência da Covid em 2021 e os problemas estruturais que continuam desestimulando o investimento privado e deprimindo o nível de emprego. De modo geral também é difícil dizer que o Brasil está com um sério problema macroeconômico quando se observa o desempenho das nossas exportações e a redução da dívida externa corporativa, apesar do enorme custo pessoal, social e econômico que a Covid tem trazido ao País.

O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) para 2022 corrobora esse fato, prevendo um déficit de1,9% do PIB para o próximo ano.

O risco fiscal de um país é uma combinação do passado, do presente e do futuro. As despesas com a Covid foram muito significativas e se traduziram em um aumento da dívida bruta consolidada do setor público de 15 pontos percentuais do PIB, ou seja, o passado deixou um legado pesado. Ao contrário dos Estados Unidos ou, em menor escala, da Europa, o Brasil não tem condições de repetir o mesmo apoio fiscal em 2021, o que é bem entendido por todos.

Olhando o presente, deve-se lembrar que no relatório do Tesouro de março as receitas primárias em 2021 sobem dos R$ 1.560 bilhões previstos no final de 2020 para R$ 1.643 bilhões. Trata-se de aumento de R$ 83 bilhões, apesar da perda de R$ 4 bilhões por conta da extensão da desoneração da folha para alguns setores da economia.

Há muitas causas para esse aumento de receita, incluindo o alto nível de atividade, especialmente na indústria, no começo de 2021, o impacto da subida do preço do petróleo e da desvalorização do câmbio nos royalties e, principalmente, a força das receitas dos impostos indiretos, baseados na venda de bens.

Como se sabe, os preços no atacado cresceram fortemente, da metade de 2020 em diante, a uma taxa acima de 40% em alguns setores. Evidentemente nem todo o aumento do atacado será repassado e o IPCA deve subir apenas 5% em 2021. Mas, como a distribuição dos bens e serviços que pagam imposto não é igual à distribuição da cesta do IPCA, e vários preços industriais subiram acima do IPCA com a expansão recente da atividade industrial, as receitas de PIS-Cofins foram reforçadas.

Há outras razões técnicas, como a inflação ter subido mais no começo de 2021, fazendo com que os impostos subam mais do que se os preços fossem crescer na mesma velocidade ao longo de todo o ano. Além disso, a média dos preços de 2021 versus aquela de 2020 será bem alta, mesmo que a inflação diminua bastante no segundo semestre de 2021 (esse é o mesmo efeito que faz com que o PIB de 2021 possa crescer 3% em relação ao de 2020, apesar de encolher do final de 2020 até o final de 2021). Ou seja, é bem possível que as receitas fiquem R$10/20 bilhões maiores do que no relatório do Tesouro do começo de março.

A questão é o futuro, na avaliação de grande parte dos operadores do mercado. O risco está em como o governo e o Congresso lidam com fatos inesperados, e o que isso indica sobre o apetite para continuar fortalecendo as finanças públicas no resto da década.

O sucesso em enfrentar o problema das consequências do descompasso dos índices de reajuste das despesas no orçamento e os desafios extraordinários da Covid sem destruir o Teto dos Gastos é visto como um sinal do que esperar para frente.

Como abrir exceções ao teto sem “abrir a porteira” do gasto ou se perder num cipoal de regras orçamentárias conflitantes? Essa foi a ambição da EC 109, aprovada após muito esforço em março de 2021, a partir da chamada PEC dos Gatilhos. Infelizmente, a EC 109 não criou um protocolo robusto para enfrentar essas questões, como havia sonhado o Ministro da Economia, e deixou um custo alto para o governo em termos de promessas de despesas que se mostram agora difíceis de encaixar no orçamento de 2021. Junto com a sinalização dada pela LDO 2022, esse é o desafio a ser vencido com urgência, e para o qual se podem esboçar alguns encaminhamentos aqui.

Como possíveis encaminhamentos, pode-se começar explorando o espaço fiscal que existe na LOA 2021. Há, por exemplo, uma reserva de contingência de R$ 16 bilhões, e como já se está em abril e a Covid mostrou-se pior do que estimado quando o orçamento foi preparado, é cabível usá-la para cobrir gastos novos.

Outro caminho é aproveitar que a EC109 permitiu que parte do orçamento do Bolsa Família seja executado fora do teto, liberando R$11/14 bilhões da dotação original do Bolsa Família para acomodar gastos da Previdência (o TCU permitiu que recursos não gastos do Bolsa Família fossem usados para pagar o Seguro Desemprego em 2020). Além disso, sabe-se que o orçamento de 2022 tem bastante espaço, pela reversão do mesmo mecanismo do teto que apertou demais o Orçamento de 2021 (o PLDO aponta para crescimento total das despesas de 7,14% em 2022).

Assim, pode-se explorar mecanismos para suavizar o nível de gastos entre os dois anos — especialmente no caso de projetos de investimento. Essa suavização pode em princípio ser alcançada flexibilizando certas regras orçamentárias para iniciar projetos e reservando valores no orçamento de 2022 para garantir a conclusão do que for começado em 2021.

Alternativamente, pode-se dar um espaço extra teto em 2021, subtraindo esse valor do que se propõe gastar em 2022. Ambas as hipóteses, assim como a reordenação das despesas já previstas na LOA 2021, exigem um aprendizado jurídico e legislativo importante, provavelmente requerendo uma PEC, e algum esforço para resguardar possíveis acordos políticos. Mas não parecem inexequíveis ou demoradas, em havendo confiança entre os Poderes.

Em suma, pelo teto de gastos, a despesa básica em 2021 seria menor, a preços constantes, do que em 2019, com um déficit primário perto de 2%. A piora da Covid irá exigir perto de R$ 80 bilhões adicionais (R$ 44 bilhões de auxílio emergencial, R$ 10 bilhões para a proteção do emprego formal com o BEm, R$ 6 bilhões de Pronamp para as pequenas empresas, e algo mais para despesas de saúde), levando o déficit primário para um pouco mais de 3% do PIB. Esse é um valor alto, mas administrável, especialmente se o orçamento de 2022 for um pouco mais ambicioso do que o indicado no PLDO encaminhado em 15 de abril, compensando em parte o gasto realizado a mais em 2021.

As dores de dentição associadas à LOA 2021 tem tido um custo alto. Mas superá-las com total clareza sobre o tamanho do esforço fiscal em 2021 para enfrentar a Covid ajudará a entender a real situação fiscal do Brasil, com efeitos favoráveis para os ativos brasileiros e provavelmente para a política monetária.

De fato, o bom entendimento dessa situação, conjugado com a percepção do extraordinário desempenho das nossas exportações e o estágio do ajuste de portfólio externo de nossas empresas e dos investidores estrangeiros indicam uma economia resiliente que saberá vencer o maior choque global dos últimos 50 anos, voltando a crescer de forma inclusiva e com especial atenção para a juventude e sua educação.


Joaquim Levy é engenheiro naval pela UFRJ, com mestrado em economia pela FGV e doutorado em economia pela Universidade de Chicago. É diretor de Estratégia Econômica e Relações com Mercados no Banco Safra. Entre outros cargos, integrou o FMI, foi secretário-adjunto de Política Econômica do Ministério da Fazenda; Economista-Chefe do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e secretário do Tesouro Nacional. Foi vice-presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento, secretário de Fazenda do Rio de Janeiro, diretor do Banco Mundial e presidente do BNDES.

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