O que esperar do Orçamento para 2023?

O orçamento de 2023 ainda terá um longo caminho até sua votação, que talvez só ocorra no ano que vem, mas seu contorno começará a ser conhecido em 15 de abril. Essa é a data em que a Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2023 será enviada pelo Poder Executivo ao Congresso. A LDO define as diretrizes, prioridades e objetivos do governo federal na elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), incluindo as metas e riscos fiscais. Para tanto, a PLDO leva em conta os principais parâmetros macroeconômicos para a projeção de receitas, despesas e resultados fiscais.

Os principais indicadores macroeconômicos sugerem o PIB cresça perto de 1% em 2023 com o empuxo dado pelos preços das commodities, a Selic caindo de 13% para 9% ao longo do próximo ano e uma inflação caindo de 6,5-7,0% em 2022 para perto de 4% em 2023. Com esses parâmetros, o governo não deverá enfrentar grandes dificuldades em preparar um orçamento que respeito o Teto de Gastos com as mudanças feitas em 2021, e apresente um resultado primário perto do equilíbrio, ou com pequeno déficit (0,5% do PIB).  Esse valor representa uma melhora em relação a 4 anos atrás, mas é bem abaixo do superávit necessário para estabilizar a dívida pública de forma sustentável, considerando-se juros reais acima de 4% a.a. e estabilidade do câmbio.

O resultado primário seria alcançado com uma receita total crescendo 4,4% em termos nominais (0,5% reais). A receita da União, depois das transferências para Estados e Municípios, cresceria 4,9%, supondo a volta da cobrança do PIS-Cofins e outros tributos sobre o diesel, biodiesel e gás de cozinha (zerada em março de 2022), o que representaria R$ 15 bilhões de receita. As receitas previdenciárias também devem subir ligeiramente com a estabilização dos mercados de trabalho. Por outro lado, as receitas não administradas, decorrentes de privatização, royalties e outras fontes, devem cair, mas sem impacto maior no desempenho da receita total.

O gasto total nominal, por outro lado, poderia crescer apenas 3,4%, ou seja, abaixo da inflação, também na hipótese de que os salários dos funcionários federais continuem congelados. O orçamento federal é cada vez mais indexado à inflação passada. Além da previdência social, várias outras transferências crescem com o INPC ou IPCA, inclusive a despesa obrigatória com precatórios e despesas judiciais, para a qual foi criado um subteto em 2021.  A grande despesa não indexada é a folha de pagamento do funcionalismo, que em anos recentes tampouco tem apresentado crescimento vegetativos, já que não tem havido concursos e as promoções foram suspensas. Outra despesa importante que continua não indexada é aquela com o sucessor do Bolsa Família. Pode-se projetar, portanto que o valor nominal do benefício e seu complemento permaneça em R$400, apesar da extensão legal do complemento ainda não ter previsão legal para 2023.

Na hipótese de congelamento do gasto de pessoal e com o sucessor do Bolsa Família, a inexistência de “emendas de relator” na proposta do governo e a ampla indexação das despesas, inclusive com precatórios, indicam a possibilidade de R$ 35 bilhões de folga em relação ao Teto dos Gastos estabelecido pela Emenda Constitucional 95/2016.  A diferença dos gastos primários sujeitos ao Teto e os totais é pequena, com os primeiros devendo chegar a R$ 1.75 bilhões e os outros a R$ 1,81 trilhão. São exemplos de gastos fora do teto o complemento da União ao Fundeb, despesas com o Fundo Constitucional do DF (incluindo despesas com pessoal) e créditos extraordinários, que tampouco aparecem nas propostas das diretrizes para o orçamento.

Cumprimento do Teto dos Gastos supondo a volta da PIS-Cofins de Combustíveis e Zero de aumento salarial para funcionários

É provável que a folga do gasto em relação ao Teto seja usada com aumento de salários. Um reajuste de 6,5% sobre o gasto com pessoal ativo e inativo (próximo ao reajuste da previdência) custaria algo como R$ 22 bilhões. Os R$ 13 bilhões poderão ser alocadas em despesas discricionárias, inclusive sociais, no PLDO, ainda que sejam engolidos pelas Emendas do Relator ou outro uso na hora da votação final do orçamento. As Emendas de Relator só aparecem depois porque formalmente elas existem para efetuar ajustes pela comissões de análise da peça orçamentária durante a discussão no Congresso. Mas elas vêm aumentando de valor desde 2020, chegando a R$ 17,5 bilhões, ou 1% da receita líquida e, depois de votadas, são impositivas, sendo agora classificadas entre as “demais despesas obrigatórias”.

Em suma, a PLDO 2023 deve apontar para uma situação orçamentária aparentemente confortável, se não for levada em conta a forte deterioração das despesas discricionárias do governo federal em anos recentes, refletidas na redução persistente do investimento a nível federal e na gradual redução das despesas de custeio da máquina pública, inclusive em atividades como prevenção ao desmatamento e apoio à cultura.  Na ausência de novos programas ou promessas de aumento da despesa de pessoal no próximo mandato, a indexação da maior parte das despesas do orçamento e o baixo crescimento no número de beneficiários da previdência social devem permitir uma PLDO em conformidade com o Teto de Gastos. 

* Joaquim Levy e Fábio Klein