Despesa a União e mecanismos para limitar déficit primário a 1% do PIB

O Quadro acima compara as despesas autorizadas para 2022 (e o gasto efetivo até meados de dezembro) com os gastos previstos no Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2023 e no relatório final do Congresso, traduzido na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2023. Nele é possível verificar em quais os ministérios se concentraram as maiores variações de recursos (em R$ bilhões) tanto em relação a 2022 quanto ao PLOA 2023. Além dos valores nominais, foi indicado o crescimento real (% acima da variação do IPCA) da LOA 2023 x Autorizado 2022, e a contribuição de cada ministério para a diferença entre a LOA23 e o PLOA23.

Os aumentos de dotação na LOA em relação ao PLOA se destacam nos Ministérios da Cidadania, responsável pelo Bolsa Família (+ R$ 78 bi) e na Saúde (+R$ 21 bi) e Educação (+R$ 12 bi) – onde houve recomposição para contemplar programas como Farmácia Popular, Merenda e Ônibus Escolar, entre outros. Também há aumentos significativos nos Ministérios da Infraestrutura (+R$ 12 bi) e Desenvolvimento Regional (+R$ 25 bi), que tiveram seus recursos aumentados pela explicitação do destino das emendas parlamentares, inclusive as célebres RP9 (emendas do relator). Essas emendas, cujos valores somavam R$ 19,4 bilhões em 2023, estavam em sua maior parte alocadas em Reserva de Contingência, tendo sido posteriormente redistribuídos entre as emendas individuais de pagamento obrigatório (RP6) e Ministérios como resultado da decisão do STF, que considerou o instituto do RP9 original inconstitucional. O aumento na Previdência se cingiu essencialmente à variação do INPC, que indexa os seus benefícios.

As despesas primárias totais, excluindo Encargos Financeiros da União e Operações de Crédito, além de outros Poderes (Legislativo, Judiciário, MP e DPU), cresceram em R$ 207 bilhões (com Reserva de Contingência). Elas passaram dos 17,1% do PIB autorizados em 2022 para 17,6% do PIB na LOA 2023, variação cuja alta de 0,5% do PIB corresponde grosso modo à variação das transferências do Bolsa Família entre o executado em 2022 (próximo de 1,0% do PIB) e o previsto agora para 2023 (1,5% do PIB). O novo patamar do programa de transferência de renda é o triplo dos históricos 0,5% do PIB que vigoraram até 2019, antes das alterações do Bolsa Família. Trata-se de um aumento em grande parte permanente, a ser acomodado parcialmente pelo aumento do PIB à frente.

Vale notar que o PLOA23 contemplava os Poderes com aumentos (perto de 12% nominais), acima da inflação da época da sua confecção e ainda maior considerando os efeitos dos cortes no ICMS e suspensão do PIS-Cofins sobre combustíveis na inflação do terceiro trimestre de 2022, que resultaram em uma inflação final abaixo de 6% em 2022. Esses aumentos foram mantidos no relatório final da LOA 2023 (variação zero).

A despesa primária total beneficiou-se, ainda, de uma redução dos Encargos Financeiros da União—EFUs e operações de crédito, traduzida principalmente por uma menor expectativa de pagamentos de sentenças judiciais (e.g. precatórios), tendência que vem se estabelecendo desde o realinhamento temporal das obrigações de pagamento pela União de precatórios e alguns encargos análogos ocorrida por PEC em 2021.

À luz dessas cifras, a pergunta que se coloca é de onde se podem fazer economias. Há sinalização de que o Bolsa Família terá seu rol de beneficiários revisto, assim como a arquitetura de seus benefícios, com potencial de economia de até R$ 15 bilhões. Além disso, há uma expectativa que o aumento de despesas com obras seja moderado, ainda que provavelmente possa haver gastos com Restos a Pagar que sempre encontram promotores no Legislativo, especialmente quando a dotação é financiada com recursos de emendas. O tempo para se planejarem grandes obras pode dilatar o tempo até o uso das dotações previstas para Infraestrutura e Desenvolvimento Regional, com impacto no gasto ainda em 2023.

Um detalhe técnico a ser considerado é que como a meta primária admite um déficit de 2% do PIB, os decretos de programação orçamentária e financeira de 2023 iniciais não deverão prever forte contingenciamento de despesa. Caberá provavelmente ao Ministério do Planejamento fazer que a programação orçamentária nos primeiros decretos deixe a maior parte do limite de empenhos para a segunda metade do ano. Assim o decreto previsto para 31 de janeiro próximo poderá limitar o empenho mensal a 1/18 da dotação anual, para se alinhar ao objetivo enunciado pelo Ministro da Fazenda de limitar o déficit primário do ano corrente em 1% do PIB (R$ 100-110 bilhões), com o concurso também do fortalecimento da arrecadação de receitas primárias.